Дело № 66-Г02-17 ОПРЕДЕЛЕНИЕ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Кнышева В. П., судей Горохова Б. А., Потапенко С В . рассмотр

Дело № 66-Г02-17

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Кнышева В. П., судей Горохова Б. А., Потапенко С В .

рассмотрела в открытом судебном заседании 11 июня 2002 г. по кассационной жалобе представителя прокуратуры Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 5 апреля 2002 г. дело по заявлению прокурора Иркутской области о признании отдельных положений закона Иркутской области «Об об­ ластном бюджете на 2002 год» противоречащими федеральному законодатель­ ству.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохо­ ва Б.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федера­ ции Власовой Т.А., поддержавшей кассационную жалобу, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации УСТАНОВИЛА :

прокурор Иркутской области обратился в Иркутский областной суд с заявлени­ ем о признании отдельных положений закона Иркутской области «Об област­ ном бюджете на 2002 год» противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению в части ст.2 (п.«б» дефис 10), ст.З (приложение 2: наименование группы доходов - административные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение правил дорожного движения, код дохода 2070300 - в части штрафов взыскиваемых ГИБДД). У казанными нормами, по мнению заявителя незаконно, предусмотрено зачисление сумм штрафов, взыскиваемых подразделениями ГИБДД УВД области, в обла­ стной бюджет и распределение названных сумм, полученных сверх запланиро­ ванных на финансирование УВД области, абзац 3 ст. 12.

Абзац 2 ст. 12 областного закона предусматривает что Губернатор облас­ ти вносит в Законодательное Собрание области в форме изменений и дополне­ ний к настоящему закону предложения о распределении дополнительных до­ ходов, полученных при исполнении бюджета. По мнению заявителя, такой по­ рядок изменения областного закона противоречит п. 3 ст. 232 БК РФ.

Решением Иркутского областного суда от 5 апреля 2002 г. заявление про­ курора было удовлетворено частично. Суд признал противоречащим феде­ ральному законодательству абзац 2 ст. 12 закона Иркутской области «Об обла­ стном бюджете на 2002 год»; а требование о признании противоречащими фе­ деральному законодательству, недействующими и не подлежащими примене­ нию ст.2 (п.«б» дефис 10), ст.З (приложение 2: наименование группы доходов административные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение правил дорожного движения, код дохода 2070300 - в части штрафов взыски­ ваемых ГИБДД), абзаца 3 ст. 12 названного областного закона - оставил без удовлетворения.

В кассационной жалобе представителя прокуратуры Иркутской области поставлен вопрос об отмене решения в части оставления заявления без удовле­ творения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуаль­ ного права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит кассационную жалобу под­ лежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Суд отказа в удовлетворении требований прокурора о признании проти­ воречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежа­ щими применению ст.2 (п.«б» дефис 10), ст.З (приложение 2: наименование группы доходов - административные штрафы и иные санкции, включая штра­ фы за нарушение правил дорожного движения, код дохода 2070300 - в части штрафов взыскиваемых ГИБДД), абзаца 3 ст. 12 закона Иркутской области от 28.12.2001 N 26/72-оз «Об областном бюджете на 2002 год», указав на то, что субъект Российской Федерации при принятии оспариваемых норм не вышел за пределы полномочий, предоставленных ему федеральным законом, и не нару­ шил при этом нормы федерального законодательства.

Эти выводы суда основаны на неправильном толковании и применении норм материального права.

Предмет спора по настоящему делу - бюджетные отношения, лежит в области финансового регулирования. Целями финансового регулирования служит Бюджетный кодекс РФ. Согласно ст.7 БК РФ установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, а также разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней находится в исключительном ведении Рос­ сийской Федерации. Таким образом, при анализе оспариваемых норм облает- ного закона необходимо было исходить из требований Конституции Россий­ ской Федерации, её статей 71 и 76).

Между тем, выводы судом сделаны исходя из того, что распоряжение неналоговыми доходами, в том числе и штрафами, находится вне пределов ве­ дения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этом случае, согласно п.4 ст.76 Конститу­ ции Российской Федерации субъект Российской Федерации осуществляет соб­ ственное правовое регулирование.

Выводы суда являются ошибочными, поскольку не применил закон, под­ лежащий применению в данном деле, а также неправильно истолковал закон.

Согласно п. «ж» ст. 71 Конституции Российской Федерации финансовое регулирование является предметом исключительного ведения Российской Фе­ дерации. В соответствии с п.5 ст.76 Конституции Российской Федерации за­ коны субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 статьи 76 Конституции Рос­ сийской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом действует федеральный закон.

Субъекты Российской Федерации, действительно, имеют право опреде­ лять цели, на которые следует направить доходы бюджета субъекта Россий­ ской Федерации, но обязаны при этом соблюдаться общие положения о расхо­ дах бюджетов всех уровней, закрепленные в ст.ст.65 - 86 БК РФ. При таких ус­ ловиях утверждение суда о праве субъекта Российской Федерации на собст­ венное правовое регулирование по рассматриваемым вопросам правильным быть признано не может.

По мнению суда, штрафы, взыскиваемые подразделениями ГИБДД, яв­ ляются доходами субъекта Российской Федерации, так как ни в одном законе они не отнесены к доходам местного бюджета. Эти выводы являются ошибоч­ ными, поскольку приведенные в мотивировочной части решения нормы закона истолкованы неверно.

Статьей 46 БК РФ прямо установлено, что штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты. В то же время названная статья содержит условия при ко­ торых нормы статьи 46 БК РФ не применяются, а именно: «если иное не пре­ дусмотрено настоящим Кодексом и иными законодательными актами Россий­ ской Федерации».

Иное было предусмотрено ст. 8 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год», согласно которой штрафы зачислялись на счета феде­ рального казначейства для распределения их в Государственный фонд борьбы с преступностью и в бюджеты субъектов Российской Федерации. В текущем году отношении штрафов, в том числе взыскиваемых ГИБДД, иного федераль­ ным законодательством не предусмотрено. Бюджетным же кодексом РФ иное предусмотрено лишь для штрафов, взыскиваемых в соответствии с Налоговым кодексом РФ.

Оспариваемый закон области, таким образом прямо противоречит нор­ мам федерального законодательства. Этот закон Иркутской области «Об обла­ стном бюджете на 2002 год» не является иным законодательным актом, ука­ занным в 46 БК РФ, поскольку к законодательным актам Российской Федера­ ции в силу п. 1 ст.76 Конституции Российской Федерации относятся только федеральные конституционные законы и федеральные законы. Кроме того, статьей 2 БК РФ прямо предусмотрено, что правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ. В случае противоречия между Бюджетным кодексом РФ и нормативными правовыми актами применяется названный кодекс.

Включение в областной закон ст.2 и ст.З, предусматривающих зачисле­ ние в областной бюджет 2002 года штрафов, взыскиваемых органами ГИБДД, осуществлено субъектом Российской Федерации с превышением своих полно­ мочий. Данными нормами закреплены (разграничены) доходы. Между тем, со­ гласно статье 7 БК РФ разграничение налогов и других доходов между уров­ нями бюджетной системы относится к исключительному ведению Российской Федерации. Разграничение (закрепление) за бюджетами такого вида доходов как штрафы уже произведено федеральным законодателем в ст.46 БК РФ, т п . 6 п.З ст.7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправле­ ния в Российской Федерации» и в ст.36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Суд пришел к выводу о том, что ст.ст.51, 57, 62 БК РФ позволяют субъ­ екту Российской Федерации сформировать свой бюджет за счет штрафов, взы­ скиваемых подразделениями ГИБДД, так как неналоговые доходы, могут быть источниками дохода бюджета любого уровня бюджетной системы. Действи­ тельно, штрафы как один из видов источников дохода могут пополнять бюд­ жет любого уровня, но лишь в случаях прямо предусмотренных федеральным законом. Примененные же судом нормы носят характер общих положений о формировании всех видов доходов бюджетов, в то время как статьей 46 БК РФ конкретизируется порядок направления в бюджеты таких видов доходов дак штрафы.

Кроме того, судом без достаточных на то оснований сделан вывод о том, что в данном случае имела место централизация доходов, зачисляемых в бюд­ жеты других уровней бюджета. Областной закон не содержит норм, которыми определены конкретные цели по расходованию планируемых доходов от штрафов, взимаемых ГИБДД. Таким образом, отсутствует обязательное усло­ вие централизации доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней бюджета, предусмотренное п.2 ст.39 БК РФ - целевое финансирование.

Судом сделан вывод о том, что пунктом 2 ст.39 БК РФ за вышестоящим бюджетом закреплено право централизовать доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней, которое реализуется как исключительное в процессе межбюд­ жетного регулирования. При этом, из мотивировочной части решения не ус- матривается на чем основан данный вывод. Таким образом, судом не проана­ лизированы нормы главы 16 БК РФ, устанавливающие принципы межбюджет­ ных отношений и порядок их реализации.

Из статьи 129 БК РФ следует, что межбюджетные правоотношения воз­ никают только при распределении регулирующих доходов нижестоящих бюд­ жетов, а не доходов, закрепленных на постоянной основе. Так, пункт 2 ст. 129 БК РФ закрепляет такой принцип межбюджетных отношений как разграниче­ ние на постоянной основе и распределения по временным нормативам регули­ рующих доходов. Относительно регулирующих доходов статьей 48 БК РФ ус­ тановлены условия, которые обязательны при закреплении таких доходов. На­ пример, в местные бюджеты должны быть распределены доходы не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета.

Статьей 7 Федерального закона «О финансовых основах местного само­ управления в Российской Федерации» закреплены отдельные виды доходов местных бюджетов на постоянной основе. В их число входят такие доходы как штрафы. Пунктом 5 ст. 7 названного Закона субъекту Российской Федерации предоставлено право закрепления собственными законами за местными бюд­ жетами лишь размеров минимальных долей федеральных налогов. Штрафы, как следует из приведенных норм, к этим доходам не относятся.

Статьей 130 БК РФ определен порядок передачи расходов и доходов бюджетов. Анализ указанных норм свидетельствует о том, что в процессе меж­ бюджетного регулирования изъятие доходов не предусмотрено. Напротив, межбюджетные отношения основываются на оказании финансовой помощи вышестоящего бюджета нижестоящему. Кроме того, статьей 86 БК РФ преду­ смотрена обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации компенсировать дополнительные расходы, возникшие в результате их решений, приводящих к уменьшению доходов местных бюджетов. Анало­ гичные нормы содержатся в п.З ст.4 Федерального закона «О финансовых ос­ новах местного самоуправления в Российской Федерации» и в п.2 ст.38 Феде­ рального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Неверно судом истолкована и статья 63 БК РФ. Суд полагает, что на­ званная статья может быть применена только при передаче доходов местных бюджетов, отнесенных к таковым безусловно. Однако раздел 2 (главы 6-9) Бюджетного кодекса РФ не закрепляет ни за одним из уровней бюджетов без­ условно виды доходов, а определяет общие принципы формирования доходной части бюджетов. Данные нормы не могут применяться безотносительно других норм Бюджетного кодекса РФ. Вопросы централизации доходов могут быть осуществлены исключительно путем согласованных решений соответствую­ щих органов, как в порядке ст. 8 5 БК РФ о совместном финансировании, так и в порядке ст.63 БК РФ - на основе решений органов местного самоуправления.

Прокурором Иркутской области в заявлении указывалось на то, что ос­ париваемыми нормами областного закона субъект Российской Федерации осуществил не только разграничение доходов в пользу областного бюджета, но и распоряжение доходами, не являющимися доходами бюджета субъекта Рос­ сийской Федерации, нарушив тем самым права муниципальных образований.

Незаконное распоряжение доходами субъектом Российской Федерации осуществлено путем включения в абзац 3 ст. 12 закона Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год» норм о направлении на дополнительное фи­ нансирование УВД области доходов, поступивших от штрафов, взимаемых ор­ ганами ГИБДД УВД области, сверх сумм, установленных ст.З оспариваемого закона. Учитывая, что указанные штрафы незаконно закреплены в областном бюджете как собственные доходы, то распоряжение ими субъектом Россий­ ской Федерации произведено с нарушением ст. 8 БК РФ. В соответствии со ст.8 БК РФ субъект Российской Федерации вправе распределять доходы от регио­ нальных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетами и местными бюджетами. Указанное свидетельствует о том, что субъект Российской Федерации вправе распоряжаться только теми до­ ходами, которые являются доходами бюджета субъекта Российской Федера­ ции, а не доходами местных бюджетов. Следовательно, при формировании областного бюджета и при распределении доходов в порядке межбюджетного регулирования субъект Российской Федерации ограничен рамками компетен­ ции, предоставленной ему федеральным законодательством. Однако, судом эти обоснованные доводы заявителя не были приняты во внимание, оценка им в решении не дана.

При таких условиях решение Иркутского областного суда от 5 апреля 2002 г. дело 10 апреля 2000 г. в части отказа в удовлетворении требований про­ курора Иркутской области о признании противоречащими федеральному зако­ нодательству, недействующими и не подлежащими применению ст.2 (п.«б» дефис 10), ст.З (приложение 2: наименование группы доходов - администра­ тивные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение правил до­ рожного движения, код дохода 2070300 - в части штрафов взыскиваемых ГИБДД), абзаца 3 ст. 12 закона Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год» законным быть признано не может и подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявления прокурора в указанной части.

На основании п.п. 1 и 4 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 5 апреля 2002 г. дело 10 апреля 2000 г.

в части отказа в удовлетворении требований прокурора Иркутской области о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующи­ ми и не подлежащими применению ст.2 (п.«б» дефис 10), ст.З (приложение 2:

наименование группы доходов - административные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение правил дорожного движения, код дохода 2070300 - в части штрафов взыскиваемых ГИБДД), абзаца 3 ст. 12 закона Ир­ кутской области «Об областном бюджете на 2002 год» отменить и, не переда­ вая дело в этой части на новое рассмотрение, вынести новое решение, которым дефис 10 п. «б» статьи 2; приложение 2: наименование группы доходов - ад­ министративные штрафы и иные санкции, включая штрафы за нарушение пра­ вил дорожного движения, код дохода 2070300 - в части штрафов взыскиваемых ГИБДД,- статьи 3 и абзац 3 статьи 12 закона Иркутской области от 28 декабря 2001 года № 26/72-03 «Об областном бюджете на 2002 год» признать противо­ речащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежа­ щими применению с момента вынесения настоящего решения.

"""'совного СУ п